軌道交通網絡不僅能夠支持既有高密度城市發展，還能夠引導城市按照規劃合理擴展。丹麥哥本哈根是軌道交通引導城市發展的典范。早在1947 年，當城市面臨二戰后快速發展的挑戰時，哥本哈根的規劃部門就提出了具有創造性和前瞻性的“指形規劃”，明確要求城市要沿著幾條狹窄走廊發展，走廊間由限制開發的綠楔隔開，軌道交通作為走廊沿線出行的主要交通方式，新城圍繞軌道交通車站串珠狀發展，同時維持原有中心城區的尺度和功能。在過去幾十年間，盡管“指形規劃”受到了一些挑戰，但這一規劃仍得到堅決實施（圖 3）。

      在區域層面，“指形規劃”帶來了高效、集約的城市開發和交通出行模式：第一，向心布設的軌道交通骨干網絡有利于維持一個充滿活力的中心城區；第二，發達的軌道交通系統與新城及市中心的慢行交通系統銜接，讓日常出行不必依賴小汽車，還有利于形成緊湊、宜人的城市環境；第三，沿軌道交通走廊的串珠式發展與小汽車引導的低密度無限擴展相比，土地的利用效率更高，能夠節省大量基礎設施建設和維護投資；最后，對走廊之間綠楔的保護也有利于維持一個良好的城市生態環境，更為重要的是確保出行需求的形態與公共交通網絡形成有序的結合。

      為了讓“指形規劃”取得成功，哥本哈根地方政府還制定了一系列實施細則。在外圍新城，規劃要求所有的開發必須集中在軌道交通車站附近（大多在 1k m 的步行范圍以內），規劃容許的開發容積率也是從軌道交通車站周邊向外遞減，新城與中心城區的向心通勤中，公共交通所占比例約70%。中心城區自 20 世紀 60 年代起就開始重建步行化的公共空間，主要措施包括城市公共空間環境改善、構建完善的步行交通和自行車交通網絡、建立發達的城市公共自行車系統、逐漸增加城區限行區域范圍和適當減少公共停車位數量。從第一條步行街開放的 1962 年到 2000 年，城市非機動化的街道和廣場面積增加了 6 倍多，步行和公共交通出行占城區出行總量的 70% 左右 。

圖3 哥本哈根的“指形規劃”

      哥本哈根的經驗對國內發展公交的借鑒意義在于：

    （1）城市的空間形態規劃與城市的公共交通骨干網絡必須做到緊密結合，以確保公共交通骨干網絡能夠覆蓋城市的所有主要出行點；

    （2）沿公共交通骨干網絡的“串珠狀”開發并實施公共交通骨干網絡車站周邊的混合型超強開發，有利于提升公共交通骨干網絡對城市用地的覆蓋面，是確保公共交通骨干網絡能夠覆蓋城市人口和就業崗位比例達到70% 的重要舉措；

    （3）對城市形態及用地開發的嚴格控制是確保交通出行需求形態能夠有效地控制在公共交通骨干網絡的沿線，減少居民區或是就業區對小汽車出行的依賴程度，進而減少小汽車交通的出行比例。無序用地規劃及開發計劃將造成公共交通系統被動地應付變化無常的出行需求，合理有序的用地開發及公共交通發展計劃，將使得公共交通發展從被動變主動，更好地滿足市民采用公共交通出行方式。

     軌道交通系統不是唯一能夠引導城市發展的公共交通方式。巴西庫里提巴的發展經驗證明，通過良好規劃設計與嚴格落實，快速公交系統同樣能夠塑造可持續的城市形態，而且實施周期更短，建設維護成本更低 (圖 4)。

      庫 里 提 巴 是 巴 西 南 部 中 心 城市，有著超過 400 年的歷史，人口超過 200 萬人。1965 年，為了應對新一輪快速擴張，避免攤大餅的發展模式，保護中心城區，緩解機動化增長帶來的交通壓力，庫里提巴編制了新的城市總體規劃，確定城市沿著數條規劃的向心走廊發展，打造以中心城區為核心、線型擴張的城市形態，被稱為“地面上的地鐵”的快速公交系統是實現這一規劃的最重要手段。

庫里提巴的快速公交系統借鑒了軌道交通在專用路權設置、車站運營模式等方面的經驗?？焖俟桓删€沿著規劃確定的城市發展軸線布設，快速公交專用車輛在全封閉的中央專用道內運營，車輛的顏色、造型、體量明顯區別于其它公交車輛，在獨特的筒狀車站內乘客購票進站后候車，利用多車門水平上下車。由于快速公交系統的通行能力、速度和運營穩定性均接近軌道交通系統，能夠支撐高密度的城市活動，并具備永久、先進的系統形象，因此能夠像軌道交通那樣吸引沿線的土地開發。由于快速公交車站間隔往往只有軌道交通的一半，因此快速公交走廊沿線能夠形成帶狀的高密度開發。

為了進一步促進城市規劃的落實，庫里提巴市創建了“三軸道路系統”，有效整合快速公交、道路體系和土地開發。在“三軸道路系統”中，中央軸線布設兩條全封閉的中央公交專用道，專用道兩側是單行交通管制的輔路，僅供社會車輛出入道路兩側建筑。這些建筑的低層主要是零售業，上面的樓層以辦公、住宅功能為主，它們占據了公交專用道和單行線之間的街坊。這樣高密度混合的土地利用產生了巨大的沿走廊帶狀出行需求，與高效的快速公交干線走廊相互飼喂。在中央走廊的兩側才是單行機動車干道，一條服務進城方向車流，一條服務出城方向的車流，這兩條成對的單向道路上還設置了大站距的公交快線。這組單向道路也是城市發展軸的邊界線，“三重軸線道路”貫穿整個城市發展軸。

庫里提巴的公共交通系統非常完善，由 6 個功能層次不同的公交線路構成。除“三軸道路系統”上運營的主干線和大站快線外，還包括區間線、普通線、接駁線等線路，線網全長超過 1100k m，承擔著全市 78% 的通勤交通。相對低成本的快速公交系統為政府節省了大量財政資金，庫里提巴市得以有充足財力改善醫療、教育、文化、環境等公共服務領域，高密度的帶狀開發還為城市公共空間提供了充足的用地，快速公交干線匯集在市中心三座廣場的公交樞紐站，與市中心的公園、步行街及步行優先街道銜接，維持著充滿活力的中心城區。

圖4 庫里提巴快速公交專用道

資料來源：庫里提巴城市規劃設計院

     庫里提巴的經驗對國內發展公交都市的示范作用在于： 

    （1）發展公交都市的核心內容之一是打造公共交通骨干網絡， 國內外許多城市往往采用修建軌道交通作為其發展公共交通骨干網絡的主策略，結果在花去幾代人的財富積累后，僅能修建公共交通覆蓋面低于百分之二十的公共交通骨干網絡，因此居民出行不得不依賴小汽車出行，庫里提巴的經驗是充分考慮其經濟發展水平，果敢地采用了發展地面快速公交作為其公共交通骨干網絡的主體，在城市財力范圍內僅僅用了十年打造了覆蓋全市的公共交通骨干網絡以及公交接駁體系 ;

    （2）20 世紀 70 年代后期及整個 80 年代，當南美大多數城市飽受私人機動化迅猛發展，城市交通擁堵成為重大民生問題，且部分國家和城市面臨嚴重的財政困難，庫里提巴市已經打造了以快速公交為主體的不堵之城，是當初南美特大城市中唯一沒有經歷過交通擁堵的城市；

    （3）由于政府沒有在構建公共交通體系中花去太多的政府財力，因此政府有足夠的資金用于改善民生及投資環境的許多公益項目，此外政府在解決交通問題和城市建設的睿智形象得到了國內外投資者好評，因此庫里提巴市在 80 年代成為南美最具有投資價值的城市，城市經濟在周邊城市都面臨衰落的情況下做到了一枝獨秀，最終成為南美人均收入最高的城市之一；

    （4）從 20 世紀 80 年代以來，許多利益集團曾多次策劃庫里提巴市能夠將快速公交提升為地鐵，至今為止，庫里提巴的決策者和市民仍然堅持發展以快速公交為主體的公共交通骨干網絡，并正在進一步拓展其快速公交骨干網絡。

盡管全世界范圍內有很多城市因為大規模建設大容量公交系統和公交引導城市發展（TOD）模式而受益，但這并不是構建公交都市的唯一途徑，公共交通系統同樣可以融入并維持城市既有的形態和肌理中，提供高品質的服務。

瑞士蘇黎世為在既有城市形態上構建公交都市提供了可供借鑒的案例。由于沒有受到歷史戰亂的影響，蘇黎世保持了典型的中世紀城市風格，城市保持著適宜步行的空間尺度，城區總體規模較小、用地緊湊、街道密集狹窄。隨著二戰以后小汽車的迅猛增長，私人小汽車交通和路邊停車大量擠占公共交通路權，蘇黎世的公共交通服務水平不斷惡化。為應對這一趨勢，在 20 世紀 60 和 70 年代，蘇黎世兩次發起全體市民投票，計劃建設地鐵系統來解決交通問題。但廣大市民認為發展地鐵會拉大城市架構，同時地面公共交通移至地下，將道路空間讓給小汽車交通，會破壞既有的城市形態和公共空間環境，這兩次關于建設地鐵的提案均被否決。

取而代之的是在 1973 年通過了一項長期促進城市公共交通發展的方案，要求城市公共投資基金劃撥 2 億瑞士法郎，在今后 10 年中，每年投入1500 至 2500 萬瑞士法郎，通過工程和管理措施，全面保障有軌電車和公共汽車的優先路權，盡可能消除社會車輛通行對公共交通運營的干擾，強化現有公共交通和步行交通主導的城市形態。

此后幾年，蘇黎世議會出臺并實施具體措施，通過建設封閉式公共汽車和有軌電車專用道、升級有軌電車、交叉口公交優先信號控制及公交智能調度管理等手段，全面提升公交服務水平（圖 5）。在蘇黎世城區，開辟了大量的公交專用道、自行車專用車道和更多的人行橫道，部分區域禁止小汽車通行，更多的道路則禁止路邊停車并實施禁左等交通管制。在中心城區，主要交叉口均設置有軌電車和公共汽車的優先通行信號燈，路邊?？空静捎锰厥鈽俗R，要求小汽車不得干擾公交車?？俊Ｒ曰疖囌敬蠼郑˙ahnhofstrasse）為例（圖 6），這條街道從市中心火車站延伸至蘇黎世湖，匯集了全球最頂級的商業零售店，也是全球地產價值最高的街道之一，地面公交樞紐站就設置在火車站前廣場上，公共交通是乘坐火車最方便的換乘模式，這條街道不到 30m 寬，中央設置了兩條有軌電車專用道，兩側分別是近 10m 的人行道及一列行道樹，街道沿線幾處廣場既是重要的公共聚會空間，也是地面公交樞紐站 。

對于私人社會交通，除了在通行和停車方面的限制外，蘇黎世城區的路網容量一直維持在固定水平，沒有通過新建和改建道路予以擴容，20 世紀 80 年代，市民還通過投票否決了一項下穿城區的快速路建設方案，道路改造主要是對既有路權進行優化重分配。蘇黎世對路權的分配原則是根據公共交通與機動車出行比例來分配，目前蘇黎世公共交通與機動車出行分別為 50%，因此路權分配也是公共交通有軌電車專用道和公交專用道占路權的 50%。

蘇黎世作為世界上最富有和最宜居的城市之一，公共交通服務密度高于大多數歐洲城市，全市近 50％的通勤出行依靠公共交通，在蘇黎世中心市區，有 76％的通勤出行依靠公共交通完成。此外，蘇黎世還享有完善、舒適、安全的自行車及步行網絡，以及相對較低的小汽車保有水平。

圖5 蘇黎世對小汽車通行的限制：三車道的道路僅留一條車道供小汽車通行，當有軌電車通行時，小汽車必須停車等待后才能變換車道

圖6 蘇黎世火車站大街（Bahnhofstrasse）

      蘇黎世的經驗對發展公交都市的啟迪在于：

    （1）在不依靠“大拆大建”的前提下同樣能夠打造一座世界級的公交都市，其核心在于政府對發展公共交通的承諾力度，公共交通分配到城區一半以上的機動車路權資源，并在交叉口享有優先通行權，這與公共交通為主的出行結構相匹配；

    （2）蘇黎世作為世界上人均收入最高的城市之一，同時也是公共交通出行比例最高的城市之一，蘇黎世發展公共交通的經驗展示了如何僅僅利用地面公共交通系統打造功能齊備、覆蓋面廣、投資省、運營成本低、環保和高品質的公共交通體系；

   （3）蘇黎世的公共交通體系的人性化也是有目共睹，歐洲乃至世界上最豪華的商業街是公交步行街，從住宅地或是辦公場所往往僅跨越一條機動車車道就能夠便捷地到達公共交通的車站，公共優先措施在城市分布面之廣是舉世無雙的。

      發展公共交通是一項長期的事業，只有長期堅持將公共交通發展置于城市交通體系建設的優先地位，采取切實、有效的措施支持公交事業發展，才可能構建世界一流的公交都市。但建立公交都市并不一定會耗費數十年的時間和城市財力。常州市的發展經驗證明，將政策、資金、路權等公交優先落到實處，根據城市發展特點制定針對性的公交發展戰略和措施，就可以在幾年間打造出高品質的公共交通體系。2005 年前后，隨著小汽車的快速增長，和國內其它大城市一樣，常州也進入了交通擁堵時期，通過密集的調研，常州市決策部門認為，依靠建設道路只能加劇交通擁堵，而軌道交通投資大、實施周期長，一味追求軌道交通會錯失改善交通環境的時機，讓城市陷入無法挽回的全面擁堵，因此決定通過全面的“公交革命”來解決城市交通擁堵問題。2007年初，常州市圍繞“惠民、便捷、舒適、準點”的公交優先發展總目標，提出“降低票價，優惠市民；增加車輛，提高檔次；科學規劃，優化線網；專道提速，確保準點；市區城鄉，公交一體；創新管理，優化服務”的六項“公交革命”實施方案，市財政對于公共交通的投入資金從每年 1 億元增至 7.5 億元，各部門緊密聯動，全力推進公交都市建設。時任常州市長王偉成談到：“改革開放以來，常州發生了翻天覆地的變化，常州市民也步入了小康生活，有部分市民已經購買了小轎車。但大多數人的出行方式還是要靠公共交通。優先發展公交、建設快速公交是造福廣大常州市民的有效舉措，常州要堅定不移地走公交優先的道路。”

   “公交革命”最為有力的舉措是實施快速公交，其意義不僅在于提升快速公交專用道走廊的公交服務水平，更重要的是以快速公交專用道走廊為軸線，整合地面公交線路資源，建立起快速公交主線 - 快速公交支線 - 常規公交線路的三級公交線網結構，線網架構清晰，公交運營速度、準點率、通行能力和舒適性明顯提升，拉動全市公交服務水平顯著提升。從 2007 年至 2009 年，常州市建成“十”字形的快速公交線網，承擔全市公交客流量的 30%?！肮桓锩焙涂焖俟坏膶嵤├瓌尤泄豢土骶畤娫鲩L，全市公交日客流量從 2005 年底的 30 萬人次，增長到目前的 120 萬人次，市民對政府實施快速公交的滿意率超過95%。

      在“公交革命”的同時，常州市拋棄純粹建路緩堵的老思路，在交通綜合治理上做文章，以公共交通為核心，完善交叉口等重點節點的交通組織，優化區域交通管理。從 2007 年到2011 年，城區機動車平均車速從最低10km/h 左右，增加到 29km/h，市區主干道周期性嚴重阻塞率僅為 0.3%，交通出行環境明顯改善，中心城區主干道機動車、非機動車、行人遵章率分別達 95%、90% 和 85% 以上。

      在用地規劃上，常州市并沒有刻意按照公交引導城市發展的模式，調高快速公交走廊沿線的用地容積率，但隨著“公交革命”的推進和快速公交系統的完善，快速公交走廊的出行通達性優勢逐漸體現，市場機制已開始悄然推動土地利用格局的優化整合。快速公交走廊沿線 500m 范圍內的人口與就業崗位密度數是全市平均值的 2 至 3 倍，新建住宅項目占全市新建項目的 30% 左右，超過 80% 的市民表示將是否有快速公交線路作為購房選擇的重要指標，快速公交引導的十字形城市發展格局初步形成。常州快速公交和整治交通擁堵的成功實踐，為在治堵困境中的中國城市提供了可借鑒的解決方案（圖 7、圖 8）。

圖7 常州快速公交2號線

資料來源：常州公交集團公司

圖8 常州快速公交車站周邊TOD開發模式

資料來源：常州公交集團公司

圖9 常州快速公交網絡形成示意圖

       建設部、公安部、江蘇省、中央媒體及一些國際組織均對常州公交優先發展和治理擁堵的經驗給予高度評價，快速公交系統榮獲 2010 年土木工程詹天佑大獎、國際公交聯盟 2011 年度杰出貢獻獎，并作為唯一的地面公共交通項目，與京張鐵路、人民大會堂、武漢長江大橋、國家體育場（鳥巢）、長江三峽水利樞紐等工程共同入選中國“百年百項杰出土木工程”。

      常州公交革命的經驗提供了適合國情的發展公交都市的政策與實踐，其典范作用在于：

    （1）采用了投資少見效快的戰略舉措。用二年半的時間打造了以快速公交為主體的城市公共交通骨干網絡，骨干網絡覆蓋了全市所有的市區級行政辦公中心、商業中心及大型購物中心、醫院、大學城及市和區重點學校、休閑旅游場所、對外交通樞紐以及大型社區；

    （2）在打造公共交通骨干網絡的同時全面提升公共交通的總體服務水平，常規公交車的服務檔次和水平同樣得到了有效的提升，常州是國內為數不多的常規公交車輛實現 100% 空調的城市；

    （3）由于常州“公交革命”的成功，常州是國內大中城市中為數不多的沒有飽受機動車擁堵頑疾的城市；

    （4）常州公交的成功再一次印證打造一座城市公共交通體系不必消耗一代人的財富積累和時間，利用投資少見效快的地面公共交通體系能夠打造適合國情的公交都市。

      大力發展公共交通已經成為中國城市交通發展的國策，打造符合國情的公交都市不是一場運動，而是一項長期的歷史使命?？v觀國內外經驗和教訓，有一點值得強調，即公共交通骨干網絡規劃及實踐關系到公交都市建設的成敗。

       本文上述案例中提出國內外具有代表性的案例，其核心經驗是根據各自城市的形態、出行特征、經濟發展水平量身制定公共交通骨干網絡的發展規劃和實施策略。本文雖然沒有提及國內外城市的失敗教訓，然而教訓卻總是相似的，即城市發展公交骨干網絡的時機、方式與城市發展特點不相適應，例如美國很多城市雖然經歷了 20 世紀 70 年代阿拉伯國家對美國的石油禁運，聯邦和州政府也鼓勵與支持建設軌道交通，倡導人們使用公共交通出行，但這些城市已經形成依賴小汽車的出行模式和用地結構，在過去近 40 年的時間僅僅建成有限的地鐵網絡，城市公共交通出行率不及百分之十。

      國內部分城市寄希望修建軌道交通來打造城市的公共交通骨干網絡，有可能導致軌道交通建設占用過多的時間和財力，無力來改善地面公交系統，并造成公交出行比例逐年下降。甚至還有部分城市，一直在期盼軌道交通項目的批準，卻始終忽視改善地面公共交通。此外，很多城市在發展公交都市的過程中，都過分地傾向大拆大建的建設項目，大力發展符合國情的公交都市需要總結國內外在政策、規劃、技術、管理、機構層面的經驗與教訓，本文旨在拋磚引玉，希望更多的官員、學者及技術人員能夠總結公交都市的成功經驗和失敗教訓，探索和推薦中國發展公交都市的相關政策和策略，打造造福子孫后代和促進民生改善及經濟發展的公交都市之路。