完全市場化條件下的公共交通運輸行業以盈利為主要目標，通常伴有重復服務、惡性競爭、票價高昂等弊端。公交財政補貼政策不僅為優先發展城市交通提供政策支持，也保障了公交企業為社會公眾提供連續、普惠與公平的可持續出行服務。政府財政補貼干預下的公共交通運輸企業按照地方政府核定的線路、站點、時間、票價提供運輸服務，公共交通經營模式從市場主導的自主經營、自負盈虧向政府主導的強調公益性的體制轉變，企業運營虧損直接轉移至地方政府。

       然而，在當前公共交通運輸網絡規模化、個體機動化出行常規化、新型冠狀病毒疫情常態化背景下，常規公交客流量的下滑以及公交企業人工費用等剛性成本的上漲成為必然，公交財政補貼額度快速增長；同時，特許經營模式下公交服務市場活力不高、基于載客里程和客流量的補貼核算機制下公交企業的主動創收能力不高，公交財政補貼政策作用未能充分發揮。為此，梳理國際公共交通運輸行業發展歷程和財政補貼制度，探索政府在行業發展歷程中的角色和作用，期以為我國公共交通運輸行業財政補貼政策提供經驗借鑒。

       01、一體化運營管理的紐約市公交

       紐約市自1827 年提供第１條私人馬車公交服務以來，地方政府和聯邦政府依據公共交通營運效果，結合政府財政條件不斷調整對公共交通服務的干預力度和干預方式（見圖１）。

圖１ 紐約市公交發展及其財政補貼歷程

       在20世紀之前的完全市場化階段，公共馬車公交服務因操作靈活在城市交通中處于主導地位。直到19世紀90年代，服務質量更高、動力更強的有軌電車與公共馬車競爭，并逐步取代公共馬車成為主要的公共交通方式。在完全市場化背景下，公共交通服務之間的惡意競爭難以避免，因此在20世紀初政府開始介入，對公交服務線路授予特許權以杜絕不正當的競爭。然而，特許經營權本質為線路經營的壟斷，房地產商家看中其中的商機后注冊公交企業并相互兼并。同時期，壟斷的經營權導致民眾難以支付高昂的公交票價，因此政府對公交企業進行管理改革，實行一票制并允許免費轉車。

       “一戰”前有軌電車快速發展，而“一戰”的爆發和經濟大蕭條延緩了有軌電車的發展進程，且戰后經濟的快速發展刺激個體機動化出行需求的增長，因此公路大規模建設提上日程。公路的建設制約了有軌電車獨立路權，其發展進一步受阻。在此期間，與小汽車共用路權的柴油巴士（或稱為公共汽車，diesel bus or motorbus）以及無軌電車（tro?Heybus）開始取代有軌電車。“二戰”后小汽車快速發展和去城市化發展，公共交通客流量顯著下降，公交企業面臨嚴峻的財政危機。為減緩公交企業的財政壓力，1965年后開始推進公交服務的國有化，通過出臺《城市大眾交通法》《地面交通援助法》等法案補貼公交服務的基礎設施建設。然而，軌道交通基礎設施建設成本大于營運成本，而地面公交營運成本高于基礎設施建設成本，因此隨后出臺了《全國大眾交通援助法》等法案補貼公交營運成本。同一時期，地方政府成立紐約大都會交通署（MTA）對紐約市公共交通服務進行統一的管理和運營，正式實現了公交服務的國有化。

       系列法案的頒布降低了公交企業的財政壓力，但也給地方和聯邦政府帶來了沉重的財政負擔。為此，后期政府修改《地面交通援助法》以限制各級政府對公交服務的直接補貼額度。20世紀后期至今，紐約市仍然保留以稅收補貼公交的體制，如工資流動稅、租車附加費、都市大眾運輸協助稅、抵押貸款記錄稅、不動產轉讓稅等。

       目前，MTA仍然提供全紐約市的公共交通服務并進行管理，在票制票價上，通過地鐵與公交的統一定價和按次計價的方式，加強了區域公共交通發展的整體性與協調性；推行優惠票價有利于保障學生、老年人、殘疾人和低收入人群的出行。從資金獲取上，通過建立相應的稅收制度和債券發行，分擔政府財政補貼的壓力。

       02、政府監督下自由競爭的倫敦公交

       倫敦大都會（Greater London）幾乎與紐約在同一時期開始提供公共交通服務，經過無序的市場化時期后步入國有化階段，然而公交服務的國有化給倫敦政府帶來的財政壓力推動了公交服務的私有化浪潮（見圖２）。

圖２ 倫敦市公交發展及其財政補貼歷程

       倫敦于1829年從法國引進了22座的公交馬車，倫敦市公共交通服務正式步入了漫長的市場化運營階段。20世紀30年代前，倫敦公共交通服務一直由不同的機構和大量私人投資者進行建設、運營、管理。在市場化環境中自由競爭產生的公共交通服務規模小、設施簡單、效率低下、資源浪費嚴重，后期難以支撐城市經濟社會發展。因此，1930年英國頒布道路交通法建立完整的公交監管體系，通過發布車輛許可、線路許可、駕駛員和售票員許可及票價管制等方式改變了公交服務完全自由競爭的市場格局。

       “二戰”后經濟的發展推動了去城市化進程，個體機動化的普及導致公交客運量大幅下滑，公交企業財政負擔加重。倫敦政府不斷收購公交企業，但也無法改變客流下降財政負擔加劇的事實。同時期，英國全面進入基礎設施建設時代，公路大規模建設壓縮了政府對公共交通的投資，為挽救客流的損失和投資基金的匱乏，票價增長成為主要的解決辦法。此時倫敦公交服務陷入票價上漲—客流下降—財政壓力增加－票價上漲的惡性循環。

       在20世紀后期，98％的公交服務均由國營企業提供。為降低政府財政壓力，保守黨撒切爾夫人1985年推行了私有化的政策，其中倫敦為特許經營，規定政府禁止直接或通過國有企業提供公交服務。倫敦市政當局特許一些私營公司在沒有任何政府補貼的條件下經營線路以謀取利潤。而其他一些線路則通過投標競標的方式進行，中標的企業與政府簽訂“最低成本合同”或“最小補貼合同”把公交服務轉讓給私營公司經營。其中“最低成本合同”要求經營者在具有專營權的線路上提供特定的服務水平，所有的運費收入交給市政機構掌管，除了政府補貼外由市政機構支付部分利潤給私營公司作為酬金；“最小補貼合同”規定補貼最低的企業中標，且經營者取得非專營權路線路上的運費收入。

       2001年起，所有獲得倫敦公交經營權的企業都必須與倫敦交通局簽訂質量激勵合約。該合約規定運營者承擔所有運營成本而不用承擔票款收入風險，且運營者的收益主要是來自合約規定的主要根據車輛總運營里程而定的服務費用，其中高頻率線路以額外等待時間作為其服務考評指標，低頻率線路以準點百分比作為考評指標。

       目前，倫敦公交服務在倫敦交通局的監管下以市場化運作為主，通過招投標的方式確定公交服務提供者并進行質量效率監管。在票制票價上，限制了優惠車票的使用時間，并采取高峰與非高峰票價引導交通需求；從年齡和身份2個維度出發，采用分級的優惠政策，在一定程度上補貼了乘客。在資金獲取上，健全的公私合營體制使得倫敦公共交通的服務水平明顯提升，并且補貼金額逐步下降。當前中央政府正逐步退出對倫敦交通局的資金支持，促使倫敦交通局在公共交通的運營上更加市場化。

       03、企業交通稅支撐的巴黎公交

       17世紀中葉，巴黎地區（Ile?de?France，法蘭西島）的公共馬車服務開創了城市公共交通的先河，經歷漫長自由競爭的市場化階段后，巴黎政府于20世紀70年代后開始介入公交服務，通過控制票價、限定工資、征收交通稅等方式為居民提供連續經濟的公交服務（見圖３）。

圖３ 巴黎大區公交發展及其財政補貼歷程

       19世紀30年代，斯坦尼斯·鮑德里（Stanislas Baudry）在巴黎創建了綜合性公共馬車運營公司，巴黎公共交通服務正式進入歷史舞臺，而在19世紀80年代有軌電車進入公共交通市場并在20世紀初取代馬車成為城市主要的交通方式。20世紀30年代后小汽車出行文化普及，私人汽車很快成為城市道路上的主角。1949年，財政獨立、具有商業和工業性的社會公益性的巴黎公共交通總公司（以下簡稱“巴黎總公司”）成立。巴黎總公司是壟斷性國有企業，公交服務獨家經營，在市場不存在競爭，同時也基本上不受國際市場競爭的威脅，承擔巴黎公交服務總客運量的80％。完全市場化條件下公交方式為獨家經營并執行高票價，加上小汽車的普及和公交線路的減少，導致公交客流下降、企業虧損增加、企業減少投資、服務質量下降、客流下降的惡性循環，到20世紀70年代城市公交的使用人數降到了歷史最低點。

       1973年巴黎地區開始征收交通稅以補貼公交運營，規定對于９ 人以上的公司和組織需由雇主支付總薪水乘以公司所在區域的稅率的交通稅。對通勤并且購買“橘卡”的雇員，雇主都必須給予50％ 票價的報銷。同一時期，國家政府開始以合約的形式提供不固定的財政撥款以建設城市公交基礎設施。然而，交通供給的迅速增長隨即帶來公共交通網絡經營與維護成本的大幅度提高，結果導致公共交通服務質量整體上的下降。因此，1986年國家意識到僅提高基礎設施建設是不行的，于是將原先用于基礎設施建設的財政撥款轉用于更新改造既有的公交網絡、提高服務質量和發展相關科研。

       出于社會穩定考慮，根據1982年頒布的《國內交通指導法》，將公共交通的具體管理權力下放給地方政府，由地方政府成立交通組織機構負責組織城市或大區的公共交通，巴黎交通工會（現稱為法蘭西島交通委員會）負責對全區公共交通進行統一組織協調平衡，授予運營企業專營權，以合同形式與企業訂立服務契約，控制公交票價和服務質量。

       合約根據全年服務量、服務質量和營收情況對企業進行獎懲。全年服務量是硬指標，低于一定范圍的服務量將罰款；服務質量超過目標有資金獎勵、低于目標有資金處罰；營收目標的增收或欠收與巴黎交通工會共同分擔。1994年，國家政府對公共交通財政補貼制度進行了改革，規定國家政府繼續提供財政幫助以改善地方公共交通服務質量。2001年，國家政府增加一項財政撥款專門用于幫助地方政府實施落實公交規劃。

       目前，巴黎采用資產國有、城市公共交通企業自主經營的模式，政府向法蘭西交通管理委員會注入資金，由法蘭西交通管理委員會向承運方的私營企業進行資金注入、法律法規管控和運營監管。在票制票價上，巴黎實行區域計價，推動了職住平衡，加強了區域土地利用的整體性和協調性；從年齡和行動能力、身份和職業、經濟收入3個維度進行票價優惠政策的補貼。在資金獲取上，設置專項交通稅，企業分擔大部分政府財政補貼的壓力。

       04、改革前后的首爾公交系統

       在2004年之前首爾的公共交通系統采用半市場化的經營方式，但導致整個公交市場惡性競爭嚴重、服務質量低劣，在2004年后政府對首爾公交進行了徹底的改革（見圖４）。

圖４ 首爾地區公交發展及其財政補貼歷程

       2004年之前，首爾的公交一直是私人公司運營，在1960-1970年間得到迅速的發展，逐漸成為首爾市民最主要的出行方式。然而隨著經濟的發展，1980年前后，私家車的數量迅速增長，大部分人從公交出行轉移到小汽車出行，道路上的車輛越來越多，逐漸造成了嚴重的路面交通擁堵。為了解決這一問題，首爾政府意識到公交優先的重要性，保障公共汽車的行駛速度才會吸引更多的乘客從小汽車轉移到公共交通中來。于是，首爾政府開始提倡公交優先政策，建設了第1條公交專用道。然而，單純的建設公交專用車道并沒有有效提高公共汽車的服務質量，加之在20世紀90年代，韓國法律規定所有公交運營商必須按照政府規定的收費標準統一收費，更是讓公共交通的客源進一步減少，所有的公交運營企業都面臨著嚴重的財務問題。很多公交公司為了節約運營成本采取降低服務質量，減少車輛班次等方式，致使客運量進一步下降，這種惡性循環最終導致一些公交公司破產。在同一時期，首爾地鐵的發展逐漸成為了代替公交出行的方式，但地鐵運營維護需要高額的費用，并且還需要對運營進行補貼，這也成為了首爾政府沉重的財務負擔。

       2002年，李明博擔任首爾市市長，他開始著手對首爾公交的改革工作。他提出了修建公交專用道網絡、公交運營組織和線路重組、整合公共汽車和地鐵運營、票價獎懲制度改革等建議。首爾公交一直是私人公司運營的，直到2004年公交改革后政府才收回了公交線路、服務質量、營運計劃等決策權。然后，政府通過競爭性招標選定新辟線路的經營者，通過競爭與協商相結合的方式確定既有的線路的運營企業，首爾公交系統此時變成“半官方的運營系統”。此時的私營公司的收入不再是各公司自己的收入，而是政府根據各私營公司運營里程和服務質量來分配的收入。并且在同年的7月1日公交系統開始投入運營后，由于采取了免費換乘，普通公交和地鐵的乘客都有所增加，這使得地面公交和私人小汽車的平均運行速度提高了33％。

       2005年2月，首爾采用4種顏色表示不同線路的公交車，其中紅色公交車表示首爾大都市區的長距離快速公交線路；藍色公交車表示首爾市內各個區域和中心城區的主要干線的運營車輛；綠色公共汽車代表支線運營車輛，服務城市各區域內的短途出行；黃色公共汽車是城市內的環行線路。

       在財政補貼方面，首爾的公共交通補貼可分成虧損補貼、換乘補助金和免費乘車補貼3類。然而，由于首爾以虧損補貼作為票價調整的依據，虧損補貼的增長導致了公共交通票價的增長。首爾的地鐵票價相較于改革前已經上漲了78.57％，公交票價甚至漲了1倍，且因為虧損補貼仍在持續上漲中，公共交通票價在未來幾年有可能會繼續增長。目前，首爾市正在研究嘗試根據招投標服務合同要求，建立線路和企業退出機制。

       05、公私合營體制下的新加坡公交

       新加坡在英屬殖民地時期就開始了對公共交通的建設，經歷了完全市場化—政府強力干預—公私合營3個階段（見圖5）。

圖５ 新加坡公交發展及其財政補貼歷程

       20世紀70年代前，新加坡政府很少關注公交事務，英國殖民統治時期引入的有軌電車于1925年由新加坡電車公司（ Singapore Traction Company, STC）接管運營，公共汽車則由零散的小型公交公司負責公共汽車的業務。政府不干預公共交通市場，沒有任何票價、路線或服務質量的統一規定。然而由于公交服務質量的落后，半數新加坡人選擇駕車出行，產生了嚴重的交通擁堵，并且停車位占據了大面積的公共空間，對公共交通發展更加不利。20世紀70年代初，新加坡政府認識到公交服務提高的必要性，開始強力干預公交事務的發展。

       新加坡政府將市場上的11家公交公司強制地合并， 成立了新加坡巴士公司（ Singapore Bus Services,SBS）。為促進市場競爭，1982年第2家巴士運營公司（ Trans Island Bus Service, TIBS） 成立。同一時期，新加坡政府在摸索著公共交通在全國城市規劃中的定位。由于新加坡土地稀缺，新加坡確立了以公共交通為第1組織原則、土地利用與交通規劃相結合的公共軌道交通系統。1987年新加坡第1家城市軌道交通公司（ Singapore Mass Rapid Transit,SMRT）開始運營。

       同年成立公共交通委員會（ Public Transport Council,PTC）對公共交通票價進行定期審核和調控，以確保新加坡居民可負擔公交票價。1998年，新加坡公共交通委員會提出了票價調整上限公式，來指導公交票價的管理。但由于票價調整公式在經濟不景氣時得出的結論是讓票價漲價，所以于2004年成立了1個票價審查委員會，對公交票價進行了全面的審查。

       為便于企業管理，1995年成立新加坡陸路交通管理局（Land Transport Authority,LTA），負責公共交通線路的規劃和運營資質的審核、運營權限的發放、公共交通資金主要的注入、再分配和支出。2001年，SMRT 公司收購了TIBS 公司的運營業務。這兩家公司成為新加坡的兩大公共交通運營商，都經營軌道交通和公交，形成了SBS公司公交強、軌道弱，SMRT公司軌道強、公交弱的競爭和互補的格局。

       此后近10年中，由于壟斷性的企業公交服務質量和生產效率的提升速度有限，市民對公交滿意度逐漸下降。于是2008年起，新加坡政府開始采用競標方式把有利可圖和盈利較低的路線“捆綁”起來供業者投標經營。因此，2014年在原來兩大企業壟斷的公交經營期限到期后LTA 宣布開始實施BCM模式（ Bus Contracting Model， 暫譯“ 巴士分包模式”），其中政府負責線網規劃并擁有車輛和場站等資產，部分公交服務進行服務外包。按中標約定支付企業日常營運開支和固定報酬，企業上繳票款收入并專注于服務達標，達標則企業獲得的服務報酬增加最多10％，反之則扣減最多10％。在公交服務考核方面，提出了巴士服務可靠性框架，規定了乘客額外候車時間和準點率服務標準。

       目前，新加坡政府采用合約購買形式，在票制票價上，通過地鐵與公交統一定價和按次計價的方式，加強了區域公共發展的整體性與協調性；推行優惠票價有利于保障老人、兒童、學生、殘疾人和低收入群體的出行；有獨立的定價體系、監管標準和調整機制，使得定價更加科學。在財政補貼上，采取交叉補貼的模式，多機構參與其中，調動了機構在公共事務中的參與性。

       06、有限競爭機制下的香港公交

       中國香港一直以來沿用市場經濟的做法，政府不予以公交財政補貼或資助。常規公交明確定義為市場產品，交由市場來運作；香港地鐵屬于政府直接投資，但交由市場企業運營。市場經濟競爭篩選優質公交企業，市民按照個人經濟情況和喜好選擇公交方式出行（見圖６）。

圖６ 中國香港公交發展及其財政補貼歷程

       在20世紀20年代，中國香港公共交通服務由華商提供，實行完全市場化運行。港英政府為了規范管理，從1930年開始實行公交線路專營權分配，但在運營體制上仍保留市場化運作，體現“官商共治”，一方面減輕港英政府的壓力，另一方面便于資本加速運作從中獲取利潤。在20世紀前半段，香港城市經濟尚未成規模，市民出行以公交和步行為主。到20世紀中葉，香港經濟增長迅猛吸引大量內地人口涌入，導致人口和車輛的增長速度遠遠超過了道路的負荷程度。而當時的公交集團僅僅將市場放在了港島和九龍這2個龐大的公交市場，因此催生了私人性質的小巴公交模式。后來現階段的交通運輸系統設施無法滿足人口的增長，城市交通壓力驟升迫使香港政府將交通運輸研究規劃提上日程。交通及運輸調查的概念在1964年被引入香港，同年成立了轄屬于運輸署的公共運輸調查小組。1972年后，政府設置了管制清晰的專營路線小巴，加強對小巴的管制，并不斷設立專線吸引紅巴向綠巴轉型。同一時，政府批準非專營公交公司為住宅小區提供定時定點的服務，產生了邨巴。盡管如此，在1976年之前香港政府繼續延續“自由發展”政策。

       20世紀80年代，香港的經濟體系開始從制造業主導型轉向服務業主導型，而人口密度和經濟的進一步增加誘發個體機動化車輛的激增，對道路運輸系統的發展提出了嚴峻的挑戰，嚴重影響了居民的工作和生活。在這樣的社會經濟背景下，香港運輸署發布了《香港內部運輸政策白皮書——保持水陸運輸暢通》，明確提出了“改善道路系統，擴大和改善公交服務， 更經濟地使用道路”3大策略。

       1989年和1999年交通運輸署分別發布了第2期和第3期白皮書，以推進公共交通發展規劃和建設。總體而言，20世紀后期香港政府已經有選擇性地進行了聚焦與強化公共交通優先發展策略。直至今日，香港的公交服務全部由私營或公營機構經營，政府不直接介入，也不提供補貼等直接資助，充分發揮市場調節及自由競爭的作用。企業在市場機制下自我調整以適應市場需求，既相互競爭又相互依賴，不同的公共交通模式相互融合成為一體。然而，雖然香港公交市場的準入是公開的，但當已參與的公交企業相互競爭占據市場后，其他新來的競爭者難以找到合適的位置。此外，有限的競爭通常能避免壟斷，提高生產力，但是寡頭市場不利于保障消費者權益。

       香港公共交通的收入來源：①票價收入（如高頻準點的運轉使地鐵每年票款收入約30億港元）；②車廂、車站的廣告、電訊服務、商務服務等（為15億港元）；③公交系統周邊樓盤的出售或出租；④為世界各地的城市開展公共交通咨詢業務；⑤入股內地及歐洲公共交通市場。

       07、經驗總結

       表１ 對6個國家和地區的公共交通運營管理體制和收入來源進行了梳理，并提出了推進我國公交財政補貼發展的經驗啟示。

表１ 國際城市、地區公交管理體制總結與經驗啟示

*本文摘自《交通工程》 來源：規劃攻城獅